W poszukiwaniu obywatelskiej opowieści o samorządzie lokalnym. Raport z badań, kreślą wielowymiarowy obraz polskiej samorządności. Dzisiejszy globalny metakryzys – kryzys środowiska, gospodarki, relacji społecznych i aktualny kryzys wywołany wojną w Ukrainie, dotykający zarówno małe, lokalne społeczności, jak i mieszkańców metropolii – stawia przed samorządami wyzwania, które coraz trudniej zignorować, przeczekać lub zamknąć w ramach rutynowych procedur administracyjnych. Doświadczenie pandemii COVID-19 oraz obecna wojna na Ukrainie dowodzą, że szczególnie te ostatnie, czyli rutynowe działania administracyjne są dalece niewystarczające, a czasem wręcz utrudniają podejmowanie szybkich akcji w warunkach wyższej konieczności ratowania zdrowia i życia ludzi. Konieczna jest natomiast samorządność samorządów, czyli niezależne i sprawne podejmowanie decyzji dopuszczalnych w uwarunkowaniach prawnych danego czasu, ale wyrastających z własnych potrzeb, możliwości i pomysłowości.
Oblicza władzy samorządowej
Warto rozpocząć od odwołania się do często pomijanej w dyskusjach nad władztwem samorządowym kwestii różnorodności form władzy, którą samorządy posiadają lub nie. Obok powszechnie rozpoznawanych typów władzy wynikających z umocowania w strukturach zarządczo-decyzyjnych oraz z kontroli kapitału finansowego i społecznego istnieje typ władzy, który stanowi efekt tzw. możliwości społecznego wytwarzania. Jest to posiadana przez lidera społeczności umiejętność mobilizacji ludzi, ich energii, zasobów oraz pracy na rzecz osiągania wspólnych celów. Ten typ władzy nie wynika jedynie ze zdobycia kontroli i narzucenia własnego kierunku przemian, ale jest efektem uzyskania, poszerzenia i zjednoczenia zdolności do działań poprzez zjednoczenie energii społecznej. Zatem jest to „władza ku”, a nie „władza nad”, władza wynikająca z aktywności działań, a nie z pasywności, która wiąże się z raz uzyskaną strategiczną pozycją. W złożonym, rozczłonkowanym środowisku miejskim władza społecznego wytwarzania bierze się z istnienia potrzeby przewodnictwa w skomplikowanym świecie miejskich interesów i relacji społecznych, a także ze zdolności do przejęcia tego przewodnictwa. Władza społecznego wytwarzania winna zatem stanowić istotę władzy samorządowej. Ten typ władzy najlepiej definiuje rolę, jaką powinien odgrywać samorząd. Pierwszym warunkiem jej zdobycia jest zaufanie, którym społeczność lokalna musi obdarzyć liderujący jej samorząd, aby mógł on mobilizować zasoby społecznego działania i wytwarzania. Możliwości działania samorządu stają się wówczas nieporównywalne z możliwościami, które daje jakkolwiek inna forma władzy. Liczne są sukcesy gmin kierowanych przez cieszących się taką władzą społeczną liderów. Były one odnotowywane już w pierwszych dekadach kryzysu wywołanego transformacją (np. gmina Niepołomice), ale są także obserwowane dziś i opisywane na przykładach inicjatyw pomocowych w walce z pandemią oraz kryzysem uchodźczym.
Samorządność w czasie pandemii
Próbę oceny samorządności samorządów w czasach kryzysów należy zacząć od pandemii, czyli kryzysu środowiskowego prowadzącego do załamania się ładu społecznego. Gdy analizuje się sytuację samorządów w tym kontekście, należy podkreślić, że konsekwencje pandemii są wprost proporcjonalnie zależne od wielkości i gęstości skupisk ludzkich. Stąd można wywieść prosty wniosek, że im większe miasto, im ludniejsza aglomeracja, tym cięższe konsekwencje przejścia COVID-19. Jak wykazują dane GUS, wzrost natężenia zgonów w okresie pandemii był wyższy w miastach niż na wsiach. Odnotowany w kraju w 2020 roku spadek liczby ludności o ok. 118 tys. osób, spowodowany zarówno wzrostem śmiertelności niekompensowanym przez wzrost urodzeń, jak i odpływem migracyjnym większym niż napływ, dotyczył miast. Dominujący w miastach sektor rynku pracy usługowej był poddany najsilniejszym restrykcjom związanym z lockdownem i tym samym najbardziej odczuł skutki pandemii. Samorządy miejskie stanęły wobec wyjątkowych wyzwań weryfikujących ich zdolności samorządzenia.
Po raz pierwszy na taką skalę samorządy zarówno szczebla lokalnego, jak i regionalnego musiały wykazać się szybkością w podejmowaniu decyzji, sprawnością działań i wychodzeniem poza stałe techniki zarządzania. Większość z nich poradziła sobie dobrze, a niektóre nawet świetnie. Przykładów dobrych praktyk i inicjatyw dostarcza zestawienie innowacji społecznych wdrażanych przez lokalne społeczności w celu przeciwdziałania pandemii i łagodzenia jej skutków, opublikowane na łamach Fundacji Batorego przez Ryszarda Łuczyna. W przeważającej większości chodziło o wspólnotowe działania samoorganizacji i pomocy społecznej, które samorządy inicjowały, wspierały lub im patronowały. Działania pomocowe odnosiły się do strategicznych obszarów świadczenia usług publicznych, które najmocniej dotykała pandemia, a więc zdrowia, edukacji, obsługi administracyjnej, pomocy społecznej, kultury. Niewątpliwie najbardziej znaczące w wymiarze „samorządności” były inicjatywy samorządów podejmowane na rzecz wpierania przedsiębiorczości i rynku pracy w formie okresowego zawieszenia lub obniżenia opłat i podatków związanych z działalnością przedsiębiorczą. W wielu miastach w kraju samorządy obniżały stawki najmu lokali lub okresowo zawieszały płacenie czynszu za wynajmowane na działalność przedsiębiorczą lokale. Tego typu praktyki stosowały zarówno miasta duże, metropolitalne, jak i średnie oraz małe. Za przykład pomocowych działań kryzysowych mogą też posłużyć inicjatywy samorządów Gdańska i Gdyni, które zniosły okresowo opłatę koncesyjną, aby ulżyć przedsiębiorcom w złej sytuacji finansowej wywołanej lockdownem.
Najtrudniejszy okres pandemii był okazją do weryfikacji sprawności organizacyjno-zarządczej samorządów, ale pokazał też, co znaczy w momentach kryzysowych sprawna i zaradna władza lokalna, będąca w stanie zmobilizować kapitał społeczny do działań wspierających wspólnoty.
Samorządność w kryzysie wojny
Niezakończony kryzys pandemii zszedł na plan drugi wobec dramatu wojny na Ukrainie. Niezwykle trudno jest pisać o działaniach samorządowych w czasie, gdy wojna się toczy. Ale już pierwsze dni i tygodnie jej trwania dowiodły, co znaczy samorządność w czasie najbardziej ekstremalnego kryzysu egzystencjalnego, jakim jest wojna.
Liderami i organizatorami heroicznej obrony i oporu miast ukraińskich są ich merowie. Niewiarygodna wydaje się też skuteczność tych działań wobec nierównowagi sił obrońców i agresora. Dowodzi ona, jaka potężna siła działania ukryta jest w zasobach ludzkich, w zasobach mieszkańców, którzy utożsamiając się ze swoimi miastami, czują się gospodarzami odpowiedzialnymi za swój dom. Samorządowa reforma systemu terytorialnego Ukrainy, czerpiąca z rozwiązań wdrożonych w naszym kraju i wspomagana przez polskich ekspertów, sprawdza się, niestety dosłownie, w boju. Merowie miast z poczuciem najwyższej misji identyfikują się z ludźmi, którzy udzielili im mandatu przewodzenia, i z zadaniem obrony swojej lokalności. To nie jest czas czekania na decyzje centrum, bo one nawet nie zawsze mogą dotrzeć do odbiorców (...).
Iwona Sagan – prof. dr hab., kierownik Zakładu Geografii Społeczno-Ekonomicznej UG, członkini Zespołu Ekspertów Samorządowych Fundacji im. Stefana Batorego.
cz.info.pl; źródło: Fundacja im. Stefana Batorego
